习近平总书记强调，“发展轨道交通是解决大城市病的有效途径，也是建设绿色城市、智能城市的有效途径”。党的二十届三中全会提出，深化综合交通运输体系改革，推进铁路体制改革。《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求“加强港澳与内地的交通联系，推进城市轨道交通等各种运输方式的有效对接”。国家将粤港澳大湾区作为推动轨道交通“四网融合”（干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合）的试点。为贯彻落实习近平总书记关于交通强国的重要论述，落实党的二十届三中全会关于深化综合交通运输体系改革的决策部署，省人大常委会将制定促进粤港澳大湾区轨道交通发展地方性法规列入了《广东省第十四届人大常委会粤港澳大湾区专项立法计划（2024-2027年）》，于2025年10月11日审议通过了《广东省促进粤港澳大湾区内地九市轨道交通发展条例》（以下简称《条例》），将于2026年1月1日起施行。
《条例》是全国首部聚焦促进地方铁路和城市轨道交通融合发展的地方性法规，将为广东完善多措并举的轨道交通保障机制与多方联动的轨道交通工作格局，稳步推进多层次轨道交通高质量发展、加快建设“轨道上的大湾区”提供强有力法治保障。
坚持改革创新，用好试点政策
近年来，在交通运输部和国家铁路局的大力支持指导下，广东积极推动粤港澳大湾区轨道交通“四网融合”试点，在轨道交通标准衔接、装备统型、安检互认、票制互通等实际工作中积累了一些成功经验，粤港澳大湾区轨道交通基础设施“硬联通”和规则机制“软联通”不断深化，“高速铁路+城际铁路+城市轨道交通+大型换乘枢纽”的多层次轨道交通网络融合发展加速推进，《条例》在试点实践的基础上，对相关经验予以固化提升，对重点问题予以明确规范。
一是明确适用范围，加强融合发展。《条例》坚持立足本省事权，回应改革需求，落实好国家给予的粤港澳大湾区“四网融合”试点政策。一则，在适用地域范围方面，规定本条例适用于本省促进粤港澳大湾区内地九市轨道交通发展相关的规划、建设、运营、监督管理等依照国家相关法律法规和本条例开展的有关活动。二则，在适用对象方面，规定本条例所称轨道交通包括地方铁路和城市轨道交通，这是地方立法的一次创新性尝试，回应本省实践发展需要，在管理机制、规范协调等方面寻找突破点和结合点，为更好地服务群众便捷出行提供支持和保障。
二是明确工作职责，推动责任落实。根据铁路和城市轨道交通不同管理机制要求，规范省、市政府及其有关主管部门职责。地方铁路方面，落实好用好国家明确的地方铁路改革政策，切实从地方履行好属地职责的角度规范相关工作，并加强与地区铁路监督管理机构的工作协调联动；城市轨道交通方面，依法保障城市人民政府的主体职责，同时，侧重规范省层面的指导职责，需要省统筹的事项方在条例中进行规范。按照《交通运输部 国家铁路局关于加强城际铁路、市域（郊）铁路监督管理的意见》关于履行行业监管责任和地方管理责任的要求，在第四条规定，省人民政府交通运输主管部门负责本省行政区域内地方铁路建设、运营的管理工作，以及城市轨道交通运营管理的指导工作。内地九市人民政府轨道交通主管部门按照职责做好本行政区域内轨道交通建设、运营的管理工作。
立足广东实际，推动互联互通
《条例》以推动做好粤港澳大湾区内地九市轨道交通标准衔接、服务协调、票制互通等为基础，发挥轨道交通的区域互联互通作用，支持提升内地九市对粤东西北地区轨道交通的辐射能力。
一是明确规划环节要求，强化统筹衔接与一体化布局。推动轨道交通有序发展，需做好规划先行。首先在政府职责方面，第三条明确省人民政府要协调促进粤港澳大湾区轨道交通发展工作中的规划等方面重大事项。其次，在编制规划方面，第八条提出，编制本省轨道交通相关规划应当遵循国土空间总体规划，统筹安排不同地区、不同线路之间的轨道交通互联互通，优化多层次轨道交通网布局，合理安排轨道交通与航空、公路和城市其他公共交通之间的便捷换乘，预留道路、站场、其他交通方式等交通空间及其附属设施的实施条件。再次，在保障用地和综合开发方面，第九条规定，对轨道交通相关规划确定的轨道交通及其配套设施用地，轨道交通项目建设投资主体和沿线内地九市人民政府可以按照国家和省有关规定实施综合开发，在不影响交通功能和规模的前提下利用地表、地上、地下空间资源，提高土地使用效率，保障轨道交通可持续发展。最后，在规划设计环节，对一体化衔接再细化，第十条要求不同层次轨道交通之间应当按照一体化衔接要求合理确定跨线运行和换乘模式，推动实现便捷换乘。不同层次轨道交通贯通运营的，技术标准应当保持协调。
二是明确建设环节要求，注重规范有序与配套协同。在国家已有的轨道交通具体建设规范的基础上，明确建设单位依法对勘察、设计、施工、监理以及代建单位实施监督管理。同时，对群众较为关注的环境保护、配套衔接等问题作出回应。如第十一条明确，建设单位要按照国家和省有关规定做好噪声污染防治措施；还明确相关配套工程建设时间节点，轨道交通工程竣工验收前，县级以上人民政府及其有关部门应当做好车站的接驳道路、停车场、雨污水管道等市政配套工程以及民用通信工程建设工作，并同步做好公共交通接驳、乘客进出站通道、站前广场等市政配套工程建设工作。并在第十二条规定，建立轨道交通建设运营衔接工作机制，推动轨道交通网络化运营、一体化服务。轨道交通车站与周边建（构）筑物存在连通需求的，轨道交通建设应当在保障运营安全的基础上预留必要的连通条件。
三是明确运营环节要求，推动服务协调融合与资源共享。
对服务群众方面。坚持安全第一，在因自然灾害、恶劣气象条件、重大安全事故等突发事件危及轨道交通安全时，赋予轨道交通运营单位可以暂停线路运营或者部分区段运营的决策权，第一时间保障乘客安全，同时根据需要及时启动相应应急预案，并通过标识、广播、视频设备、网络等多种方式告知社会公众，做好乘客疏导和现场秩序维护等工作。坚持便民利民，规定轨道交通运营单位应当结合设施设备条件和所提供的服务内容，设置专门服务窗口、专用等候区域、绿色通道、优先坐席和升降电梯等，为老、弱、病、残、孕等乘客提供售票检票、辅助器具、咨询引导、字幕报站、语音提示、预约定制等便利服务。促进方便快捷，规定省人民政府交通运输等有关部门应当统筹推进本省不同地区、不同层次轨道交通的票务互通，推动实现乘客一站购票、一票通行，提高便捷支付能力。
对规范轨道交通运营单位方面。在服务标准上，规定省人民政府交通运输主管部门应当统筹制定本省不同层次轨道交通协同运营服务标准，推动不同层次轨道交通运营服务的协调融合。不同层次轨道交通实现贯通运营的，轨道交通运营单位应当执行统一的服务标准，提升一体化服务水平。在跨线运输上，规定轨道交通运营单位应当在公平互利、平等协商、保障安全的基础上，互相开放线路，提供运输便利。在设施利用上，支持推动轨道交通车辆维修、基础设施维修等设施和运输、应急资源实现共享共用，提高运输效益。支持轨道交通运营单位在保障安全的前提下利用轨道交通富余运力和设施能力发展轨道交通快件运输，提高轨道交通基础设施综合利用效能，推动轨道交通快件运输与社会物流、城市末端配送融合发展。
坚持人民至上，统筹发展安全
交通是民生大事，安全是交通运输的生命线。《条例》通过停运机制、安全保护区、防护安全、隐患治理等规范，落实在保障安全的前提下提升运营服务水平。
一是强化安全保障。从安全保护区、沿线和线路安全、安全设备、安全建设、信息共享、应急协调等方面作出规定。总结吸取相关安全事故教训，第二十一条在国家和省有关地方性法规已对安全保护区作出要求的基础上，对在轨道交通线路安全保护区外作业可能跨越、触及或者扰动轨道交通线路，危及轨道交通建设运营安全的情形作出规定，要求作业单位应当在作业前征求轨道交通建设单位或者运营单位意见，同时采取安全防护措施。针对贯通运营的情形，第二十五条规定，不同层次轨道交通实现贯通运营的，轨道交通运营单位之间应当建立信息共享机制，共享运营、应急、服务等信息。省人民政府交通运输主管部门应当组织建立轨道交通信息监管平台，推动与轨道交通运营单位的数据对接和信息共享。同时，在第二十九条明确省人民政府交通运输主管部门和内地九市人民政府轨道交通主管部门依法做好本行政区域内地方铁路安全监督管理具体工作。
二是强化应急管理和事故防控。第一，对于不同层次轨道交通实现贯通运营的，第二十六条要求制定贯通线路突发事件应急机制，明确应急处置流程和处置责任，定期开展应急演练，提升应急处置协同能力。第二，分别对政府部门、轨道交通有关单位关于隐患排查治理的相关工作作了专门规定，第二十七条规定，省、内地九市政府有关部门应当按照职责建立轨道交通重大事故隐患治理督办制度，督促轨道交通有关单位及时消除重大事故隐患。轨道交通建设、运营、代建、勘察、设计、施工、监理等单位应当按照规定建立安全风险分级管控和隐患排查治理机制，建立风险数据库和隐患排查手册，定期进行安全检查，及时消除事故隐患。明确未采取措施消除事故隐患，导致发生影响列车正常行车事件的处置要求。同时，对未消除事故隐患、拒绝阻碍依法实施监督检查等行为，由省人民政府交通运输主管部门或者内地九市人民政府轨道交通主管部门按照职权依据《中华人民共和国安全生产法》有关规定处理，保障责任落实。
立足协同开放，推动交流合作
《条例》着力从做好本省工作、主动加强沟通方面，推动与港澳的轨道交通互联互通和规则衔接、机制对接，对做好与港澳的交流合作作出规定。
一是深化科技合作与人才交流。支持与港澳在先进轨道交通装备、智能化绿色化轨道交通技术等重点领域开展科技创新与合作研究，同时，推动从业人员互动交流与合作，促进人才资源共享。鼓励高等学校、职业院校、行业协会、企业等多方力量参与促进粤港澳大湾区轨道交通发展的有关活动，为轨道交通长远发展提供智力和人才支撑。
二是强化项目衔接与设施联通。支持与港澳有关轨道交通项目的衔接和跨区域轨道交通互联互通；明确在编制本省轨道交通相关规划时根据需要预留与香港特别行政区、澳门特别行政区轨道交通相关规划对接的空间。支持与香港特别行政区、澳门特别行政区加强沟通协调，合理规划设计轨道交通项目的线路走向、站点设置、换乘模式等。
三是推动运营协同与票务互通。围绕提升居民出行的便捷性与体验感，聚焦运营协同与票务服务等问题，明确支持加强与港澳的运营协调与服务标准衔接，完善联程、往返等票务服务，提升通勤服务品质。
四是健全应急联动与安全协同机制。支持加强与港澳的轨道交通应急协调联动，提高协同应对突发事件能力，筑牢轨道交通安全防线。
《条例》的出台，是以法治方式推动改革创新、加快建设“轨道上的大湾区”的有力举措，必将为广东省轨道交通“四网融合”发展注入新动力。
南方网、粤学习记者 王昊
